Erman Rajagukguk
�Dengarkanlah Patihku yang bijaksana, rakyat kita telah berlipat ganda jumlahnya.
Karena tuah-tuah nenek moyang dan pandainya Mamanda mengendalikan pemerintahan,
menjadi subur dan makmurlah daerah ini. Tetapi saya rasa dalam waktu dekat tanah ini tidak
akan cukup lagi memberi makan mulut yang makin bertambah banyak itu.�
�Daulat Tuanku.�
�Sebab itu bersiap-siaplah Mamanda, berjalan kearah matahari terbit, carilah daerah
yang subur, cukup airnya dan tenang suasananya. Jadikanlah tempat itu tempat tinggal
rakyatku yang baru.�
�Daulat Tuanku.�
�Satu lagi yang hendak saya pesankan, apabila Mamanda telah berhasil, angkatlah
seorang kepala diantara mereka, berdasarkan pilihan dan pemufakatan. Nyatakan pula, bahwa
semua tanah yang sanggup mereka kerjakan, saya hadiahkan menjadi hak milik mereka
masing-masing. Bahkan tanah disekitarnya, sejauh dapat terlihat dari puncak pohon yang
tertinggi, juga menjadi milik mereka secara bersama.�
�Daulat Tuanku, mohon ampun Patik bertanya, apa pula gunanya penghadiahan tanah
yang terakhir ini�?. �Patih yang bijaksana. Tanah macam ke dua ini adalah tanah persediaan
kehidupan mereka nanti. Apabila mereka berkembang biak, tidak perlu terlalu cepat
berpindah jauh. Tetapi dapatlah mereka membuka hutan yang dekat dengan kampung. Hutan
itu merupakan tanah ulayat mereka�.
�Tanah ulayat Tuanku?�.
�Ya tanah ulayat.�1
* Prisma, 9 September 1979.
1 Proses pembukaan daerah baru semacarn ini diperoleh dari cerita Tambo lama Sumatera. Versi yang
sama juga terjadi pada pembukaan tanah di Kalimantan sebagaimana riwayat Sultan Adam yang dituangkan
oleh Abdurrahman SH dan Drs. Syamsiar Seman mengenai Undang undang Sultan Adam, dalam majalah
Orientasi, nomor 2, Januari 1977. Begitu juga ketika Sri Susuhunan Paku Buwono IV ingin memperluas
wilayahnya ke utara (Lihat G.A. Basit Adnan, �Tandus tanahnya, Subur Islamnya dalam Panji Masyarakat,
nomor 233, 15 Oktober 1977). Kisah kisah tersebut diangkat oleh Sayuti Thalib SH dalam �Telah Tercipta Hak
Ulayat Baru�, majalah Hukum dan Pembangunan, nomor 1, Tahun VIII, Januari 1978.
2
Demikianlah sejak semula, tanah pada hakekatnya adalah milik seluruh rakyat
anggota persekutuan-persekutuan, dan bagi siapa yang mampu mengerjakannya, maka tanah
tersebut menjadi milikya. Perasaan hukum semacam ini hidup terus dari dahulu hingga
sekarang, sehingga tidak heranlah jika Amani Minta Lumbangaol � wanita Siria-ria � berkata
di atas kebun peninggalan orang tuanya; �Pokoknya tanah ini milik kami, dibayar satu juta
satu hektarpun tidak akan kami lepas�. Tanah menjadi soal hidup-mati, menyatu dengan
peluh, sehingga untuk itu mereka bersedia melakukan apa saja,2 sebagaimana pepatah Jawa
mengatakan �Sedumuk batuk senyari bumi, ditohi pecahing dodo lan wutahing ludiro.�3
Tanah ulayat tidak hanya berwujud tanah yang dijadikan perkampungan, sawah,
ladang, kebun saja tetapi meliputi pula hutan- belukar, padang ilalang, rawa-rawa, sungaisungai,
bahkan laut di sekitarnya.4 Anggota persekutuan yang ingin membuka tanah untuk
dijadikan persawahan atau ladangnya harus meminta izin dahulu kepada kepala persekutuan.5
Bilamana tanah yang akan dibuka itu belum pernah dibuka oleh orang lain dan kepala
persekutuan tidak berkeberatan,6 pemohon setelah membayar sejumlah uang untuk kas
persekutuan, ia diizinkan membuka tanah yang dimaksud.7 Bilamana tanah dikerjakan terusmenerus
dan diolah sedemikian rupa, dengan mempergunakan tenaga dan modal sehingga
nilai tanah meningkat, maka hubungan penggarap dengan tanah berupa menjadi hubungan
pemilikan. Terciptalah hak milik atas tanah menurut hukum adat.8 Di pedesaan proses
2 Persekutuan persekutuan hukum di Indonesia menurut dasar susunannya dapat dibagi atas dua golongan.
Pertama, berdasarkan pertalian suatu keturunan (genealogis) seperti Batak dan Minangkabau. Kedua,
berdasarkan lingkungan daerah (territorial) seperti marga di Palembang dan desa di Jawa. (Prof. Dr. Soepomo
SH, Bab bab tentang Hukum Adat, halaman 45).
3 Artinya kira kira: Soal wanita dan tanah adalah soal yang sensitif dan untuk itu dipertaruhkan dada dan
tumpahnya darah. (Lihat antara lain, Soedargo, �Hukum Agraria dalam Era Pembangunan�, Prisma, nomor 6,
tahun 1973, halaman 47).
4 Hak ulayat di Jambi berlaku juga ke laut luas. �Sepembedilan dari tepi pantai waktu air surut, hak Rajo�,
artinya batas terluar hak ulayat adat ialah satu mil dihitung dari tepi pantai jika air surut. (Dr. A.P. Parlindungan
SH, Berbagai Aspek Pelaksanaan UUPA, halaman 11).
5 Sebutan untuk kepala. persekutuan berlain lainan berbagai daerah. �Kepala negeri� untuk Minangkabau,
�pasirah� untuk Palembang, �pembakal� di Kalimantan Selatar., �kechiek� di Aceh.
6 Kepala persekutuan dapat menyatakan keberatannya, karena tanah yang hen-dak dibuka tersebut
diperuntukkan bagi keperluan umurn seperti pekuburan umum, padang ternak bersama,,pekarangan mesjid atau
sekolah, atau hutan la-rangan. (Prof Dr. P. Van Dijk, Pengantar Hukum Adat Indonesia, halaman 43).
7 Jumlah uang yang dibayarkan biasanya tidak besar. Di Kabupaten Batanghari (Jambi) hanya Rp. 350
untuk setanah (2,7 hektar) yang disebut sebagai �mas edan� ganti kerugian kepada marga. Di Sumatera Selatan
dinbut uang �pancung alas�. Lihat antara lain Dr. A.P. Parlindungan SH, Berbagai Aspek Pelaksanaan UUPA,
halaman 11 dan Laporan Fakultas Hukum Universitas Sriwijaya Palembang tentang Tengaruh, UUPA terhadap
Tanah Adat di Sumatera Selatan..� Simposium UUPA dan kedudukan Tanah Adat Dewasa ini�, BPHN 1978,
halaman 157.
8 Mr. B. Ter Haar Bzn, �Asas asas dan Susunan Hukurn Adat,� halaman 60. Lihat juga Prof Dr. P. Van
Dijk, Pengantar Hukum Adat Indonesia, halaman 45.
3
terjadinya hak milik sebagaimana dianut oleh hukum adat tersebut masih terjadi.9 Tanah yang
telah menjadi hak milik dapat diwariskan, dijual, digadaikan atau dipindahtangankan kepada
orang lain, dengan syarat penerima hak milik adalah juga anggota persekutuan yang
bersangkutan.10 Jika tanah ditelantarkan sampai lama, maka tanah akan kembali kepada
kekuasaan persekutuan lagi dan setiap anggota berhak membukanya kembali dengan
memberikan hak prioritas kepada bekas pemilik atau penggarap.11
Selain hak milik, hukum adat mengenai pula hak-hak lainnya atas tanah.12 Di
beberapa daerah hak ulayat tetap kuat sampai dewasa ini,13 tetapi di beberapa daerah lainnya
terutama di pulau Jawa hak ulayat persekutuan telah menyusut bahkan musnah.14
9 Yang dimaksudkan di sini adalah bahwa penggarap tanah yang demikian itu merasa telah menggarap
tanalmya sendiri, apalagi jika berlangsung turun temurun. Sebelum berlakunya UUPA nomor 5 tahun 1960, hak
membuka tanah se cara demikian itu dengan sendirinya menjurus kepada perolehan hak milik bagi si
pembukanya. Setelah berlakunya UUPA nomor 5 tahun 1960, hal tersebut belum diatur. (Lihat juga laporan
penelitian tentang hak membuka tanah, kerjasama Badan Penelitian dan Pengembangan Pusat Penelitian
dan Pengembangan Pertanahan Departemen Dalam Negeri RI dengan Fakultas Hukum Universitas
Padjadjaran, Bandung, 1977.
10 Orang luar persekutuan dilarang mempunyai hak milik atas tanah. Orang diluar persekutuan hanya bisa
mempunyai hak memungut hasil dari tanah setelah membayar uang pengakuan (recoqnitie). Tanda pengakuan
ini disebut �wangpemasukan� (Aceh), �mesi� (jawa), �sewa bumi�, �bunga kayu� di lingkungan masyarakat
hukum lainnya. (lihat antara. lain Mr. Ter Haar Bzn, Asas-asas dan Susunan Hukum Adat, haaman 64 dan
Prof. Dr. Van DiJk, Pengantar Hukum Adat Indonesia, halaman 43). Bandingkan misalnya larangan dalam
hukum adat ini dengan larangan dalam UUPA nomor 5 tahun 1960. Pasal 21 menetapkan hanya warga negara
Indonesia saja yang boleh mempunyai hak milik atas tanah.
11 Lamanya tanah yang diterlantarkan untuk kembali menjadi hak persekutuan berbeda beda di berbagai
lingkungan masyarakat hukum. Di Aceh Timur jangka waktu tersebut untuk tanah ladang I tahun, sawah 3 tahun
dan kebon tanaman keras 5 tahun. Di Jambi untuk sawah 5 tahun,jajaran 3 tahun dan talang 3 tahun. Pemerintah
Daerah Propinsi Lampung pernah menetapkan dalam masalah ganti rugi bahwa tanah yang telah ditinggalkan
lebih dari 3 tahun tidak diakui lagi hak penggarapnya (SK Gubernur Larnpung nomor g/127/DA/HK/ 1974, 29
Agustus 1974). Bandingkanlah hal ini dengan ketentuan Pasal 10 UUPA nomor 5 tahun 1960, yang pada
asasnya mewajibkan setiap orang atau badan hukurn yang mempunyai hak atas tanah mengedakan atau
mengusahakan secara aktif.
12 Hak hak perorangan lainnya menurut hukurn adat adalah: hak keutamaan, hak memungut hasil, hak
pakai, hak gadai dan hak sewa. Hak hak ini akan diterangkan lebih lanjut dalam bagian lain dari tulisan ini.
13 Lihat juga studi kasus yang dilaporkan oleh Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala (Aceh), Fakultas
Hukum Universitas Sumatera Utara (Medan), Fakultas Hukum Universitas Andalas (Padang), Fakultas Hukum
Universitas Lambung Mangkurat (Banjarmasin), Fakultas Hukum Universitas Hassanuddin (Ujung Pandang)
dan Fakultas Hukum Universitas Pattimura (Ambon) dalam Simposium Undang-undang Pokok Agraria dan
Kedudukan Tanah-tanah Adat Dewasa ini, BPHN, 1978.
14 Menyusutnya hak ulayat persekutuan disebabkan beberapa hal: pertama adalah, makin terbatasnya tanah
yang dipat diusahakan. Sebab lainnya karena tekanan yang berat dari pusat kekuasaan, pajak dari pihak raja raja
atau beban-beban yang diletakkan oleh gubernemen. Timbullah pembagian berkala dari pada tanah tanah
pertanian. Hal mana tidak sedikit pula mendapat dukungan dari pihak pabrik pabrik gula, supaya memperoleh
tanah sewaan utuh tak terpisah pisah. Pembagian pembagian berkala atas tanah terhenti sejak pengurangan
pabrik-pabrik gula di Jawa 1933, maka pertalian hukum dengan perorangan menjadi erat. Bila campurtangan
desa terhadap tanah menjadi lenyap, maka akhirnya tidak ada halangan bagi seorang untuk memiliki tanah dan
mengalihkannya kepada pihak lain, seperti yang terjadi secara besar besaran di Kedu. Dengan demikian �hak
ulayat persekutuan� (beschikkingsrechf) hanya berupa campurtangannya kepala desa dalam urusan perjanjianperjanjian
mengenai tanah. (Ter Haar Bzn, Asas asas dan Susunan Hukum Adat, halaman 61).
4
KONSEP TENTANG HAK MILIK
Sejalan dengan itu, susunan feodalisme tetap merajalela dalam hubungan antara
rakyat dan pimpinan mereka.15 Timbul suatu pertanyaan, apakah perbuatan kepala-kepala dan
raja-raja terhadap rakyat, yang sekarang kita sebut sewenang-wenang yang lumrah?.
Jawabnya; mungkin benar. Karena pada masa itu rakyat menganggap dan percaya
bahwa raja adalah seorang suci. Rakyat merasa bangga jika miliknya diperlukan raja,
pemimpinnya yang suci itu. Ada beberapa perbuatan raja yang sekarang kita sewenangwenang,
pada masa dahulu � selama tekanan tersebut tidak berat bagi rakyat � perbuatan
tersebut menjadi suatu adat. Hukum adat kemudian berubah karena kekuasaan dan
kenyataan-kenyataan.
Kekuasaan raja tidak hanya mempengaruhi hak ulayat persekutua, tetapi juga
perorangan, sehingga hak milik berubah menjadi hak mengelola tanah atau hak memungut
hasil saja. Di Priangan, dimana hak ulayat desa sudah agak lenyap dan hak milik menjadi
kuat, kepala-kepala mencari jalan untuk melangggar hak perorangan dengan menyatakan
tanah milik sebagai tanah keprabon.16
Tiga hal yang mengakibatkan paham milik Raja (vorstendomein) dan hak milik raja
(vorsteneigendomsrecht) dapat timbul dengan kuatnya,17 Pertama, menurut adat raja adalah
segala-galanya. Semuanya adalah untuk raja dan kepunyaan raja. Kedua, dalam hubungan
dengan orang-orang asing tokoh hukum Inlands bezitsretch dari raja-raja atas tanah kosong
merupakan bentuk meruncing dari pada beschikkingsretch yang sudah menjadi hak
perorangan. Hal tersebut memudahkan pemberian tambahan pada hak-hak yang lemah yang
diluluskan kepada orang-orang asing, misalnya hak-hak pikukuh didaerah-daerah swapraja di
Jawa, hak sewa di Kalimantan, Riau dan hak-hak idin (grantechten) di Sumatera Timur.
Hal ke tiga yang memperkuat paham �hak milik raja atas tanah� ialah pertumbuhan
kearah hak perorangan yang disertai beban-beban pajak yang berat dan pengusiranpengusiran
yang kejam di satu pihak dan hak-hak yang tipis sekali, lagi pula tidak bebas atas
tanah sebagai upah pekerjaan rodi di lain pihak, maka keadaan itu hampir sama dengan bagi
hasil. Petani sebagai penggarap dan raja hampir sama kedudukannya dengan pemilik tanah.
15 Indonesia seumumnya diperintah oleh raja raja dengan peraturan otokrasi dan feodalisme... Dalam
pergaulan Indonesia asli, demokrasi itu hanya terdapat di bawah. Pemerintah di atas semata mata otokrasi. Di
atas kepala otonomi desa, berdiri Daulat Tuanku, yang melakukan sewenang wenang, yang tiada dikontrol oleh
rakyat. (Mohammad Hatta, Daulat Rakyat, nomor 12, 10 Januari 1932).
16 Keprabon, yaitu domein Indonesia (Intandsch domei, ground), Prof. Dr. Mr. Soekanto,Dr. Soedono
Soekanto, Pokok pokok Hukum Adat, halaman 77.
17 Ter Haar Bzn, Asas asas dan Susunan Hukum Adat, halarnan 78.
5
Jadi, sebenarnya semula pernyataan tak tertulis bahwa raja adalah pemilik tanah,
semata-mata ditujukan untuk menghormati dan menjunjung raja. Dalam kenyataannya rakyat
menganggap dirinya sendiri yang benar-benar mempunyai hak diatas tanahnya, terbukti
dengan terus berlangsungnya jual beli, sewa menyewa, gadai dan sebagainya. Raja sendiri
pun tidak menganggap dirinya sebagai pemilik tanah dalam arti yang luas, melainkan yang
diminta dari rakyat adalah penyetoran sebagai dari hasil bumi.18 Ternyata dalam praktek hal
tersebut telah menyimpang.
HAK ATAS TANAH DALAM HUKUM HINDIA BELANDA
Dengan datangnya Belanda, politik agraria kolonial dikaitkan dengan kepentingannya
untuk penanaman hasil-hasil bumi yang sangat laris di pasaran Eropa. Di masa kompeni para
penguasa Eropa secara teoritis tidak mempersoalkan macam-macam hak atas tanah seperti
hak rakyat dan hak raja. Namun nampaknya Kompeni yang paling menyesuaikan diri dengan
sikap dan teori bahwa semua yang terdapat di bumi adalah kepunyaan raja.19
Raffles (1811�1816) mempergunakan asas hukum tata negara yang lebih tepat dengan
dekritnya system pajak tanah (landrent) sebesar dua pertiga hasil panen. Menurut Raffles
semua tanah adalah eigendom pemerintah, sedangkan rakyat adalah pachter (penyewa). Ia
menganggap bahwa pemerintah Inggris sebagai pengganti raja menjadi pemilik atas tanah,
dan karena itu berhak untuk menjaga, mengamat-amati tanah itu serta berhak untuk
menyewakannya kepada petani. Kepala-kepala menjadi penyewa yang pertama.20 Teori
Raffles, bahwa raja sama dengan government pemilik mutlak tanah, tidak sesuai dengan
keadaan hukum adat. Dengan mengikuti pendirian ini ia tidak mengetahui hak ulayat desa
atau ia menghapuskan hak itu, di mana hak milik rakyat dijadikan hak usaha saja. Akibat
pendirian ini begitu besar dalam praktek, keadaan tanah menjadi kacau. Sehingga Van
Vollenhoven mengatakan bahwa Raffles rechtsbederf atau ladrechte onrecht.21 Ternyata
stelsel Raffles mengalami banyak rintangan.22
18 S. Poerwopranoto, Hukum Tanah, halaman 11.
19 Dr. A.P. Parlindungan SH, Berbagai Aspek Pelaksanaan UUPA, halaman 2.
20 Bandingkanlah pendirian ini dengan sistem feodal pemilikan tanah di Inggris. Penaklukan Norman tahun
1066 umumnya dianggap sebagai permulaan hukum tanah di negeri tersebut, di mana raja adalah sumber
dari semua hak atas tanah. (Harold F. Lush and William B. French, Law of the Real Estate, halaman 23).
21 Prof. Dr. Mr. Soekanto dan Dr. Soerjono Soekanto SH. MA., op.cit., halaman 82.
22 Rafles mendasarkan, bahwa pengawasan tertinggi dan langsung dilakukan oleh pernerintah atas tanah
tanah dengan menarik pendapatan dan sewanya, tanpa perantaraan bupati bupati. la tampaknya ingin
menghapuskan feodalisme atas tanah secara radikal. (Drs Soedigdo Hardjosudarmo, Masalah Tanah di
Indonesia, halaman 34).
6
Walaupun demikian, sistem tanam paksa Van den Bosch yang datang kemudian
(1830) berpangkal juga pada asas tersebut. Ia menjalankan Cultuurstelsel yang semula dalam
beberapa hal merupakan reaksi terhadap stelsel tanah sebelumnya, yaitu bahwa kekuasaan
feodal atas tanah yang berpengaruh itu masih harus dihormati;bahwa orang Eropa tidak akan
mencapai apa-apa jika mereka tidak mempergunakan organisasi desa dan bahwa untuk
produksi barang-barang ekspor diperlukan pimpinan orang-orang Eropa.23
Akibat buruk dari politik Cultuurstelsel ini menimbulkan kekacauan dan penderitaan
di Jawa,24 serta mendapat kecaman dari segolongan orang Belanda sendiri.25 Kemenangan
golongan Liberal pada pertengahan kedua abad ke 19 dalam percaturan politik di negeri
Belanda diikuti dengan mengalirnya modal swasta ke tanah jajahan dan lahirnya Agrarische
Wet 1870; Cultuur Stelsel mulai dihapus, secara bertahap.26
Agrarische Wet atau Undang Undang Pokok tentang tanah itu seterusnya menjadi
fasal 51 dari Wet op de Indisch Staats inrich ting van Nederlands Indie yang berbunyi:27
1. Gubernur Jenderal tidak boleh menjual tanah tanah.
2. Dalam larangan ini tidak termasuk tanah tanah kecil untuk perluasan kota dan desa
dan untuk mendirikan perusahaan perusahaan.
3. Gubernur Jenderal dapat menyewakan tanah menurut peraturan undang undang.
Dalam peraturan ini tidak termasuk tanah tanah yang telah dibuka oleh rakyat asli
atau yang digunakannya untuk mengembalakan ternak umum, ataupun yang termasuk
dalam lingkungan desa untuk keperluan lain.
4. Dengan peraturan undang undang akan diberikan tanah tanah dengan hal erfpach
untuk paling lama 75 tahun.
5. Gubernur Jenderal menjaga jangan sampai pemberian tanah itu melanggar hak rakyat
asli.
6. Gubernur Jenderal tidak akan mengambil kekuasaan atas tanah tanah yang telah
dibuka oleh rakyat asli untuk keperluan mereka sendiri atau yang masuk ling-kungan
desa untuk tempat mengembala ternak umum atau untuk keperluan lain, kecuali untuk
kepentingan umum berdasarkan pasal 133; dan untuk keperluan perkebunan yang
23 D.H. Burger, SeJarah Ekonomis Sosiologis Indonesia, halaman 197.
24 Lihat antara lain George Mc. Turnarn Kahin, Nationalism and Rerolution in Indonesia, halaman
12.
25 Prof Dr. Mr., Soekanto, Meninjau Hukum Adat Indonesia, halaman 132.
26 Tahun 1862 dihapuskan Governments pepercultuur, Tahun 1865 dihapuskan Governments
nopascultuur, Tahun yang sama dihapuskan Governments indi gocultuur, Tahun 1890 dihapuskan
Governments suikercultuur, Tahun 1915 dihapuskan Governments koffiecultuurr.
27 Terjemahan bebas dari Engetbrecht 1954, halaman 54.
7
diselenggarakan atas perintah atasan menurut peraturan peraturan yang berlaku untuk
itu, segala sesuatu dengan penggantian kerugian yang layak.
7. Tanah tanah yang dimiliki rakyat asli dapat diberikan kepada mereka itu dengan hak
eigendom, yakni mengenai kewajiban kewajiban pemilik kepada negara dan desa;
dan pula tentang hak menjualnya kepada orang lain yang tidak termasuk golongan
rakyat asli.
8. Persewaan tanah oleh rakyat asli kepada orang orang bukan rakyat asli berlaku
menurut peraturan undang-undang.
Agrarische Wet 1870 juga tidak dapat melepaskan domein theorie. Meskipun tidak
dengan tegas disebut, Agrarische Besluit 1870 (S no. 118) menyatakan:
Dengan tidak mengurangi berlakunya ketentuan kedua dan ketiga dari undang undang
tersebut (ayat 5 dan 6 pasal 51 IS), maka tetap dipegang teguh dasar hukum yang
mengatakan, bahwa semua tanah yang tidak ada bukti hak eigendom, adalah kepunyaan
negara.28
Dengan perkataan lain pemerintah menganggap juga bahwa tanah tanah hutan dan tanah
tanah liar sebagai milik negara. Tidak ada kata sepakat mengenai benar tidaknya pendirian
negara ini. Apakah dalam woestegronden terdapat hak hak adat atau tidak? Van Vollenhoven
mempertahankan bahwa hak hak adat juga terdapat dalam tanah hutan dan tanah liar
tersebut.29 Singkatnya ketentuan ketentuan tersebut yang berdasarkan teori Domein,
melahirkan hak hak Barat seperti:
28 Pasal I Staatsblad tahun 1870 nomor 118 Agrarische Wet (S 1870 55) seba gaimana yang termuat
dalam pasal 5 1 Wet op de Indisch Staats inrichting van Nederlands Indie (S 1925 447) dan ketentuan
ketentuan lainnya dalam pasal itu disusul dengan Domeinverklaring, Algemenen Domeinverklaring,
Domeinverklaring untuk Sumatera. Domeinverklaring untuk Keresidenan Manado, Domeinverklaring untuk
residentie Zuider en Ooster afdeling van Borneo, Koninklijk Besluit 16 April 1972 nomor 29 dan peraturan
pelaksanaannya serta ketentuan-ketentuan yang sekarang ini kita kenal sebagai Buku II Kitab Undang-undang
Hukum Perdata. Pasal 1 Staatsblad tahun 1870 nomor 118, Staasblad tahun 1875 nomor 19a, Pasal 1 Staasblad
1874 nomor 94f, Pasal 1 Staatsblad 1877 nomor 55, Pasal 1 Staatsblad 1888 nomor 58, Staadsblad 1872 nomor
117. Setelah berlakunya Undang-Undang Pokok Agraria nomor 5 tahun 1960, talah dicabut ketentuan-ketentuan
sepanjang mengenai bumi, air serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, kecuali ketentuan-ketentuan
mengenai hipotik yang masih berlaku.
29 Di antara para sarjana hukum tidak ada kata sepakat mengenai hal ini. Aliran pertama adalah Leidsche
School yang dipelopori oleh Prof. Mr. C. van Vollenhoven dan di lain pihak terdapat aliran Utrechtse School,
terkenal karena paham-paham kolonialnya. Kedua aliran ini berpusat pada masing-masing uninersitas yang
terdapat di dua kota Negeri Belanda. Rechtshoge school di Jakarta ternyata telah mengikuti jejak dari Leidsche
School, karena Ter Haar adalah murid dari van Vollehoven. Aliran van Vollehaven mempertahankan bahwa hakhak
Adat juga terdapat pada tanah-tanah liar tersebut, sedangkan aliran Utrechtse School mengatakan
sebaliknya. Teori Domein ternyata tidak mengakui adanya hak-hak masyarakat desa (hak ulayat) untuk
mengusahakan tanah hutan dan tanah liar dalam daerahnya masing-masing. (Prof. Mr. Dr. Sudargo Gautama,
Masalah Agraria berikut Peraturan dan Contoh-contoh, halaman 73.
8
1. Hak Eigendom. Pasal 51 ayat 1 I.S. (Indische Staatsregeling) sebagai pengganti pasal
62 RR a.yat 1 melarang Gubernur Jenderal menjual tanah tanah Landsdomein. Tetapi
ayat 2 pasal ini mengecualikan atas tanah tanah yang kecil yang luasnya tidak lebih
dari 10 bouw (0,7 hektar) dan pemberian ini asal untuk keperluan perluasan kota atau
desa atau untuk mendirikan usaha usaha kerajinan. Jadi, cara memperoleh eigendom
tersebut antara lain karena penjualan tanah oleh pemerintah atau penyerahan atas
tanah kepada orang lain. Tanah tanah yang tunduk kepada hukum adat dapat juga
diberikan eigendom. Setelah dibebaskan terlebih dahulu dari hak adatnya dan
diajukan permohonan kepada pemerintah.30
Pasal 570 Kitab Undang undang Hukum Perdata menyebutkan; Eigendom adalah hak
untuk dengan bebas mempergunakan suatu benda sepenuh penuhnya dan untuk
menguasai seluas luasnya, asal saja tidak bertentangan dengan undang undang atau
peraturan peraturan umum yang ditetapkan oleh instansi (kekuasaan) yang berhak
menetapkannya, serta tidak menganggu hak hak orang lain; semua itu kecuali
pencabutan eigendom untuk ke pentingan umum dengan pembayaran yang layak
menurut peraturan peraturan umum.
Selain itu muncul kemudian �tanah partikelir�, yaitu tanah eigendom yang
mempunyai sifat dan corak istimewa, dengan adanya hak hak pada pemiliknya yang
bersifat kenegaraan seperti; dapat turut menentukan kepala kampung, dapat menuntut
Rodi, mengadakan pungutan--pungutan atas jalan.31
2. Hak opstal, adalah hak untuk mempunyai rumah, ba-ngunan atau tanam tanaman di
atas tanah orang lain. Hak ini diberikan berdasarkan S.1872 nomor 124 untuk paling
lama 30 tahun, sedangkan luasnya tanah terbatas yaitu paling banyak hanya 10 bauw.
Tanah yang dapat diberikan dengan hal opstal hanya tanah negara bebas. Milik tanah
perorangan dan desa dapat juga, diberikan hak opstal, yaitu setelah memberikan ganti
rugi kepada yang melepaskan haknya.32
3. Hak erfpacht, adalah hak benda yang paling luas yang dapat dibebankan atas benda
orang lain. Pasal 720 Kitab undang undang hukum perdata menyebutkan, bahwa
pemegang erfpacht mempunyai hak untuk mengusahakan dan merasakan hasil benda
30 DR. A. P. Parlindungan SH, Berbagai Aspek Pelaksanaan UUPA, halaman 4.
31 Boedi Harsono SH, Undang-undang Pokok Agraria � Sejarah Penyusunan, isi dan pelaksanaannya,
halaman 62.
32 Dr. A. P. Parlindungan, op.cit., halaman 4.
9
itu dengan penuh. Hak ini bersifat turun temurun, banyak diminta untuk keperluan
pertanian. Di Jawa dan Madura Hal erfpacht diberikan untuk pertanian besar, tempat
tempat kediaman di pedalaman, perkebunan dan pertanian kecil. Sedang di daerah
luar Jawa hanya untuk pertanian besar, perkebunan dan pertanian kecil.33
4. Hak sewa. Gubernur jenderal berwenang untuk menyewakan tanah negara bagi
kepentingan perkebunan untuk masa 20 tahun. Kebanyakan hak sewa ini kemudian
diganti dengan hak erfpacht. Orang bumi putera juga diperbolehkan menyewakan
tanahnya kepada bukan bumi putera. Perkebunan perkebunan di Jawa memerlukan
tanah tanah dari rakyat dengan sewa yang murah. Sungguh pun dalam sewa menyewa
ini kelihatan atas dasar sukarela, namun perusahaan perusahaan perkebunan melalui
campur tangan pegawai pegawai pemerintah melakukan paksaan agar rakyat
menyerahkan tanah mereka untuk disewa.34 Dari hak sewa ini kemudian timbullah
apa yang dikenal dengan hak hak konversi di daerah-daerah swapraja. Antara
swapraja dengan pengusaha pertanian terjalin hubungan tertentu. Swaparaja
menyediakan tanah, berikut buruh dan air. Sebagai imbalannya pengusaha pertanian
membayar penggantian setiap tahun kepada swapraja. Semula jangka waktu Hak
Konversi ini adalah 50 tahun.35
4. Hak pakai. Hak pakai atas tanah negara ini diberikan kepada gereja gereja atau badan
badan sosial untuk jangka waktu tertentu. Hak pakai diatur pasal 821 Kitab Undang
undang Hukum Perdata.36
5. Hak pinjam. Peminjaman tanah negara diatur oleh S. 1940 no. 427 Pemberian hak
pinjam (sanggan), misalnya, meliputi keperluan untuk rumah sakit yang mendapat
subsidi.37
33 Dr. A. P. Parlindungan, ibid., halaman 5.
34 Dr. A. P. Parlindungan, ibid., halaman 7.
35 Dengan Undang-undang nomor 13 tahun 1948 dan Peraturan Tambahan dalam Undang-undang tahun
1950 nomor 5, dengan tegas ditentukan bahwa mulai 1 April 1948 hapus hak-hak konversi serta hypotheekhypotheek
dia atasnya. (Prof. Mr. Dr. Soedargo Gautama. Masalah Agraria Berikut Peraturan-peraturan
Contoh-contohnya, halaman 34).
36 Drs. Soedigdo Hardjosudarmo, Masalah Tanah di Indonesia, halaman 51.
37 Drs. Soedigso Hardjosudarmo, ibid, halaman 52.
10
Berdampingan dengan hak hak Barat tersebut, tetap hidup hak hak adat atas tanah,38
yaitu antara lain:
1. Hak milik. Hak ini memberikan kebebasan penuh kepada pemiliknya dalam batas
batas yang diperbolehkan oleh hak persekutuan. Pemiliknya mempunyai segala hak
untuk melakukan transaksi atas tanah. Di mana hak persekutuan masih kuat, maka
adalah terlarang untuk mengalihkan hak milik kepada orang luar persekutuan. Tetapi
di mana hak persekutuan luntur, perpindahan tanah kepada orang luar __ orang asing
bagi persekutuan itu, berjalan dengan sendirinya.39 Corak dan sifat yang lain dari hak
milik atas tanah adalah apa yang disebut dengan pekulen. Di berbagai daerah Jawa
Tengah terdapat sawah sawah pekulen, yang diberikan kerena jabatan kepala desa.40
2. Hak memungut hasil, adalah hak yang diperdapat dengan persetujuan kepala
persekutuan, untuk mengolah sebidang tanah, untuk satu atau beberapa kali panen. Di
samping itu, terdapat juga hak memungut hasil hutan, dengan memberikan tanda
tanda pada areal hutan yang dinikmatinya.41
3. Hak pakai, adalah hak mengolah tanah dan memungut hasil yang diperoleh dari tanah
pertanian orang lain. Hak ini paling sering diketemukan di Minangkabau dan
Minahasa di mana tanah pertanian adalah milik bersama keluarga. Biasanya tanah
diserahkan kepada keluarga tertentu untuk di kerjakan.42
4. Hak gadai dan hak sewa.43
38 Lihat antara lain Boedi Harsono SH, Undang-undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan, Isi dan
Pelaksanaannya, halaman 38.
39 Prof. Dr. R. Van Djik, Pengantar Hukum Adat Indonesia, halaman 46.
40 Prof. Dr. R. Van Djik, ibid., halaman 47.
41 Hak memungut hasil karena jabatan, seperti penghulu-penghulu atau pengurus masyarakat untuk
nafkahnya, dikenal dengan tanah-tanah �bengkok�. (Ter Haar Bzn, Asas-asas dan Susunan Hukum Adat,
halaman 76).
42 Di Minangkabau sawah pusaka diserahkan kepada keluarga tertentu buat dipungut hasilnya, disebut
dengan �gangguan bauntuiq� (Ter Haar Bzn, ibid., halaman 76).
43 Hak-hak ini timbul dari transaksi tanah. Si pemegang gadai memperoleh hak untuk menarik segala
manfaat yang timbul dari hukum hak milik dengan hanya satu kekecualian : ia tidak boleh menjual lepas tanah
itu. Sebab ia harus membiarkan tanah itu kosong agar dapat ditembus kembali. Transaksi tanah lainnya adalah
persewaan tanah dengan pembayaran di muka (jual tahunan). Transaksi ini tidak lain perpindahan tanah dai si
pemilik untuk waktu tertentu dengan pembayaran sejumlah uang tunai, kepada orang lain (si penyewa). Sesudah
habis waktu yang tertentu itu maka tanah kembali kepada pemiliknya. (Lihat antara lain Prof. Dr. R. Van Djik,
Pengantar Hukum Adat Indonesia, halaman 52).
11
Semua tanah tanah Adat tersebut tidak terdaftar, kecuali tanah tanah agrarische
eigendom di dalam S.1873 nomor 38, tanah tanah milik swapraja di Yogyakarta dan
Surakarta, tanah-tanah grant di Sumatera Timur.44
Di samping itu, terdapat pula landerijen bezitsrecht hak yang diperoleh orang Timur
Asing sebagai pemegang hak usaha di atas tanah partikelir. Sewaktu waktu tanah partikelir
dibeli oleh pemerintah.45 Tanah tanah semacam ini hampir semua berada di tangan orang
orang Cina dan sebagian besar terdapat di Jakarta, Tanggerang, Karawang, Bekasi.
Keistimewaan dari hak ini, yaitu selain khusus diperuntukkan bagi orang Timur Asing, jika
jatuh ketangan orang Indonesia asli, karena hukum menjadi hak milik Indonesia.46
Kembali kepada Agrarische Wet, yang tujuan utamanya menjamin tanah tanah bagi
pengusaha pengusaha Belanda, bermaksud pula hendak menjamin hak hak rakyat asli,
sebagaimana dicantumkan dalam ayat 5 dan 6 pasal 51 IS. Akan tetapi bagaimanapun juga,
dengan adanya pernyataan domein dalam pasal 1 Agrarische Besluit S. 1870 no. 118,
perlaksanaan Undang Un-dang Pokok Agraria Belanda ini telah bertolak belakang dengan
maksud pembentukannya.
Kalau tidak hendak disebut perlawanan, terjadi benturan-benturan antara �pernyataan
Domein� dengan �hak persekutuan� di berbagai daerah.
Di Sumatera Barat, tiada seorang pun penguasa daerah (Belanda) berani
mengumumkan secara. terbuka adanya Ordonantie 14 September 1875 S. 75 119a tentang
domeinverklaring itu. Lebih dari 50 tahun yang lalu Gubernur Ballot telah ditegur oleh
Gubernur Jenderal, mengapa Ordonantie belum juga diumumkan?
Pejabat ini mengatakan, bahwa demi ketengangan di daerahnya, dengan memikul
konsekuensi apa saja, ia menolak menyebarluaskan domeinverklaring di Minangkabau.47
Dalam surat menyurat antara Residen Jambi dengan gubernur jenderal di Batavia pada tahun
1930 terungkap pula bahwa wewenang residen sebagaimana diatur dalam staatsblad 1854
nomor 51, tidak dapat dijalankan dan jika konsekuen juga, maka akan menyangkut sekitar
2.400 perkara tanah. Rakyat berpangkal pada hak ulayatnya, bahwa apabila seseorang telah
44 Boedi Harsono SH, Undang-undang Pokok Agraria � Sejarah Penyusunan, Isi dan Pelaksanaannya,
halaman 41.
45 Boedi Harsono SH, ibid., halaman 42.
46 Tanah-tanah partikelir ini bisa berupa tanah kongsi yang dikuasai langsung oleh tuan tanah dan tanah
usaha, yaitu tanah partikelir yang dipunyai penduduk. Dengan Undang-undang nomor 1 tahun 1958 mulai 24
Januari 1958 semua tanah-tanah partikelir hapus dan tanah-tanah bekas tanah pertikelir karena hukum menjadi
tanah negara. Hapusnya tanah partikelir ini disertai dengan ganti rugi kepada pemegangnya. Menurut pasal 5
Undang-undang nomor 1 tahun 1958 itu, tanah-tanah usaha akan diberikan kepada penduduk dengan hak milik
adat atau hak vasan. Boedi Harsono SH, ibid., halaman 68.
47 Boerma Boerhan SH dan Sofjan Thalib SH, �Pengaruh UUPA terhadap Tanah Adat di Sumatera
Barat.� Simposium UUPA dan Kedudukan Tanah-tanah Adat Dewasa ini, halaman 215.
12
meletakkan tanda atau, telah menggarap sebidang tanah, maka dengan sendirinya ia telah
diakui mempunyai hak atas tanah tersebut. Akhirnya pemerintah jajahan di Jambi mengakui
hak hak rakyat asli. Hal ini dikuatkan dengan Regeeringsoms1agvel 17 Oktober 1930 nomor
30318 yang memerintahkan supaya seseorang yang mempunyai erfelijk individuel bezitsrecht
diberikan keterangan dengan suatu schetskacrt yang ditandatangani antara lain oleh kepala
kampung, asisten residen dan orang orang yang berbatasan dengan tanahnya.48 Onghokham
mengatakan dalam zaman penjajahan pernah ada sekitar. 45.000 kasus tanah dalam setahun,
karena rakyat merasa hutan adalah haknya, sedangkan negara merasa memiliki pula.49
UNIFIKASI HUKUM TANAH
Undang undang Pokok Agraria nomor 5 tahun 1960 antara lain bertujuan untuk
menghapuskan dualisme di bidang hukum tanah. Undang undang ini mencabut Agrarische
Wet 1870 beserta ketentuan ketentuan lanjutannya,50 dan mendasarkan diri kepada hukum
adat, karena hukum adat dianggap bersumber kepada kesadaran hukum rakyat.51 Hak hak
barat dan hak hak adat dikonversi menjadi hak hak baru menurut undang undang ini, sebagai
berikut.52 Hak eigendom, hak agrarische eigendom, hak milik, yasan, andarbeni, hak atas
druwe, hak atas druwe desa, pasini, grant sultan, landerijenbezitsrecht,
altijddurendeerfpacht, hak usaha atas bekas tanah partikelir dan hak hak lainnya dengan
nama apapun juga menurut hukum adat (yang akan ditegaskan oleh menteri agraria)
dikonversi menjadi hak milik menurut undang undang pokok agraria yang baru ini. Begitu
juga hak gogolan, sanggam, pekulen yang bersifat tetap dikonversi menjadi hak milik.53
48 Dr. A. P. Parlindungan SH, Berbagai Aspek Pelaksanaan UUPA, halaman 16.
49 Tempo, nomor 27, tahun IX, 1 September 1979.
50 Ketentuan-ketentuan yang dicabut adalah :
1. Agrarische Wet (S. 1870-55) sebagai yang termuat dalam pasal 51 Wet op de Staatsinrichting van
Nederlands Indie (S. 1925-447) dan ketentuan-ketentuan lainnya dari pasal itu :
2. a. Domeinverklaring tersebut dalam pasal 1 Agrarische Besluit (S. 1870-118);
b. Algemene Domeinverklaring tersebut dalam S. 1875-119a.
c. Domeinverklaring untuk Sumatera tersebut dalam pasal 1 dari S. 1874-94f;
d. Domeinverklaring untuk keresidenan Manado tersebut dalam pasal 1 S. 1877-55;
e. Domeinverklaring untuk residentie Zuider en Oosterafdefing van Borneo tersebut dalam pasal I
dari S. 1888 58;
3. Koninklijk Besluit tanggal 16 April 1872 nomor 29 (S. 1872 117) dan perattuan pelaksanaannya;
4. Buku 11 Kitab Undang Undang Hukum Perdata Indonesia sepanjang yang mengenai bumi, air serta
kekayaan alam yang terkandung didalamnya, kecuali ketentuari-ketentuan mengenai hypotheek yang
masih berlaku pada mulai berlakunya undang-undang ini.
51 Pasal 5 Undang undang nomor 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (LN. 1960)
dan Penjelasan Umum (II angka 1).
52 Ketentuan ketentuan Konversi Pasal I VIII Undang undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor
104).
53 Diatur dalam pasal 20, pasal 2 1, pasal 22, pasal 23, pasat 24, pasal 25, pasal 26 dan pasal 27 Undang
undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor 104).
13
Hak vrucktgebruik, gebruik, grant controleur, bruikleen, ganggan bauntuik,
anggaduh, bengkok, lungguh, pituwas, hak konsesi dikonversi menjadi hak guna usaha.54 Hak
erfpacht untuk perkebunan besar juga dikonversi menjadi hak guna usaha. Hak eigendom
pemerintah asing, hak eigendom badan badan hukum dikonversi menjadi hak guna
bangunan,55 demikian juga sebagian dari hak opstal. dan erfpacht. Hak gogolan, pekulen,
sanggam yang bersifat tidak tetap dikonversi menjadi hak pakai.56 Hak hak swapraja dan
bekas swaprija dihapuskan.57 Undang-undang Pokok Agraria nomor 5 tahun 1960 ini tetap
mengakui perihal hak sewa, hak membuka tanah, hak memungut hasil hutan dan hak hak
lainnya seperti hak gadai, hak usaha bagi hasil, hak menumpang dan hak sewa tanah
pertanian.58
Secara teoritis, telah tercapai unifikasi dalam hukum tanah di Indonesia. dewasa ini.
Akan tetapi unifikasi dalam bentuk, tidak selalu dengan sendirinya berarti telah terdapat
kesatuan pengertian mengenai isinya. Setelah 19 tahun undang undang ini diperlakukan, telah
timbul berbagai masalah antara lain karena:
1. Pengertian pengertian yang kabur dari beberapa ketentuan;
2. Belum adanya peraturan pelaksanaan;
3. Peraturan pelaksanaan tidak dijalankan sesuai dengan isi dan jiwanya.
Sebagaimana dikatakan bahwa undang undang pokok agraria Indonesia yang baru
berdasarkan hukum adat. Akan tetapi hukum adat yang dimaksud adalah hukum adat yang
telah disaneer,59 hukum adat yang:
1. Tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara yang berdasarkan atas
persatuan bangsa;
2. Sosialisme Indonesia;
54 Diatur dalam pasal 28, pasal 29, pasal 30, pasal 3 1, pasal 32, pasal 33 dan pasal 34 Undang undang
nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor 104).
55 Diatur dalam pasal 35, paAd 36, pasal 37, pasal 38, pasal 39, pasal 40 Undang-undang nomor 5 tahun
1960(LN 1960 nomor 104).
56 Diatur dalam pasal 4 1. pasal 42, dan pasal 43 Undang undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor
104).
57 Pasal IX (keempat) Undang undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor 104).
58 Lihat antara lain pasal 16 Undang undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor 104).
59 Boedi Harsono mengartikan istilah ini dengan Hukum Adat yang telah dihilangkan cacat-cacatnya
(Boedi Harsono SH, Undang undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan. Isi dan Pelaksanaannya, halaman
104). Prof Sudargo Gautama menganggapnya sebagai hukum adat yang disempurnakan dan disesuaikan dengan
panggilan zaman clan ahun bernegara. (Prof. Dr. Gouw Giok Siong, Tafisiran �Undang undang Pokok Agraria
halaman 10). Ko Tjai Sing mengatakan bahwa yang di maksud oleh UUPA adalah bukan hukum adat asli dalam
arti hukum adat dahulu, akan tetapi adalah hukum adat yang telah bertumbuh (Hukum dan Keadilan, nomor 4,
tahun II, Mei Juni 1971, halaman 18).
14
3. Peraturan peraturan yang tercantum dalam UUPA;
4. Peraturan peraturan perundang undangan lainnya;
5. Unsur unsur yang bersandar pada hukum agama.60
Timbul pertanyaan: bilamanakah hukum adat dipandang akan bertentangan dengan
kepentingan nasional dan negara? Bilamanakah hukum adat bertentangan dengan sosialisime
Indonesia? Bilamanakah hukum adat bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam undang
undang pokok agraria dan hukum agama? Dengan hanya mengetahui pembatasan pembatasan
atau larangan larangan tersebut, kita belum mengetahui bagaimana seharusnya hukum agraria
baru ini. Soerjono Soekanto menyebut hukum adat yang dimaksud oleh pasal 5 Undang
undang Pokok Agraria nomor 5 tahun 1960 tersebut sebagai hukum adat dalam arti sempit.
Ketentuan pasal 5 UUPA mengenai berlakunya hukum adat dengan segala pembatasannya
haruslah ditelaah secara sistematis yuridis dengan pasal pasal lainnya dalam UUPA. Secara
sosiologis isi pasal 5 UUPA menimbulkan dua kecenderungan:
1. Kecenderungan untuk menjauhkan hukum adat dari proses modernisasi; artinya
menyimpan atau conserverend;
2. kecenderungan untuk mengganti hukum adat.
Kesimpulan di atas dapat ditarik apabila undang undang pokok agraria. dipelajari
secara menyeluruh, atas dasar pertanyaaan. apakah benar hukum adat yang berlaku? Banyak
�inkonsistensi� yang diketemukan, misalnya, tentang hak milik, hak.pakai, hak sewa dan
sebagainya. Kemungkinan besar hal ini timbul oleh karena pembentuk undang undang tidak
berhasil sepenuhnya menemukan het stelsel verder te bouwen dengan verbouwen van het
stelsel dari hukum adat tersebut.61
Mengenai hal ini Hooker berpendapat:
The legislation has no made adat any less important, indeed in some of its provisions
it may well have strengthened the necessity of a grasp of adat principle. Indirect
reinforcement of this type is not incommon in modernizing legal systems althought,
needless to say, it is not often the intention of the legislature.62
Selama belum ada kesatuan penafsiran mengenai ketentuan ketentuan dalam undang
undang pokok agraria, selama itu pula akan terus menerus terjadi pertentangan dalam usaha
60 Pasal 5 Undang undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor 104).
61 Soerjono Soekanto, Masalah, Kedudukan dan Peranan Hukum Adat, halaman 72.
62 M.B. Hooker, Adat Law In Modern Indonesia, halaman 124.
15
menyelesaikan masalah masalah tanah. Dalam menafsirkan ketentuan ketentuan undang
undang pokok agraria hendaknya diperhatikan perbedaan struktur dan sistem hukum adat
dengan hukum barat. Lembaga lembaga hukum adat tidak dapat ditafsirkan menurut tafsiran
hukum barat dan demikian pula sebaliknya.63
Bahwa hukum adat merupakan salah satu sumber yang penting untuk memperoleh
bahan bahan bagi pembangunan hukum nasional, menuju unfikasi hukum, tiada seorang pun
yang membantah. Tetapi untuk menjawab pertanyaan hukum adat yang bagaimanakah yang
berlaku sekarang dan di sini serta sesuai dengan maksud dan tujuan undang undang pokok
agraria, dalam bentuk bentuk kongkrit sampai saat ini belum. terpecahkan. Sebagai contoh
adalah tentang pengertian hak ulayat dan hak menguasai dari negara. Atas dasar ketentuan
Pasal 33 ayat 3 Undang undang Dasar 1945 dan hal hal sebagai yang dimaksud dalam pasal
1, bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya itu
pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.
Kekuasaan negara ini harus dilihat sebagai wewenang yang berada pada negara untuk
mengadakan berbagai peraturan dan tindakan tindakan di bidang agraria. Dengan jalan
pikiran demikian berbeda dengan asas domein, bahwa istilah dikuasai tidak sama atau bukan
berarti dimiliki.64
Hak menguasai dari negara memberi wewenang65 :
a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaan bumi, air serta ruang angkasa di atasnya;
b. menentukan dan mengatur hubungan hubungan hukum antara orang orang dengan
bumi, air dan ruang angkasa;
c. menentukan dan mengatur hubungan hubungan hukum antara orang orang dan
perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa tersebut.
Dengan demikian hak menguasai oleh negara itu meliputi baik tanah tanah yang
sudah dipunyai orang dengan suatu hak maupun yang tidak. Tanah tanah yang terakhir ini di
dalam undang undang pokok agraria nomor 5 tahun 1960 disebut; tanah tanah yang dikuasai
63 Mengenai ini lebih jelas jika kita mengikuti polemik antara Ter Haar dan Holeman, yang kemudian
diikuti. oleh J.H.A. Loegemann dan W.F.C. Vin Hattum. Polemik ini bermula dengan pidato Ter Haar Yang
diucapkan pada ulang tahun ke 13 berdirinya Sekolah Tinggi Hukum di Batavia. Lihat juga kemudian apa yang
dikemukakan oleh Van Vollenhoven yang dikutip oleh Saleh Adiwinata SH, Pengertian Hukum Adat Menurut
Undang-Undang Pokok Agraria, halaman 27.
64 Hasil Seminar Hukum, Adat dan Pembinaan Hukum Nasional, BPHN (1975) dan Simposium Undang
undang Pokok Agraria dan Kedudukan Tanah tanah Adat Dewasa ini, BPHN (1977).
65 Memori Penjelasan angka 11/2 Undang undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor 104).
16
langsung oleh negara.66 Untuk mempersingkat pemakaian kata, tanah tanah ini disebut �tanah
negara�.67 Adapun tanah tanah yang sudah ada haknya sebaiknya tidak disebut �tanah yang
dikuasai tidak langsung oleh negara� atau �tanah negara tidak bebas�, melainkan disebut
dengan masing masing nama haknya; misalnya; tanah hak milik, tanah hak pakai dan
sebagainya.68
Maka pengertian �tanah negara� mempunyai ruang lingkup yang lebih sempit dari
pada pengertian land domein dahulu, karena hanya meliputi tanah tanah yang tidak dikuasai
oleh sesuatu pihak.69
Sekalipun asas domein dikecam, karena bertentangan dengan kesadaran hukum rakyat
dan asas suatu negara merdeka namun melalui pemikiran yang berliku-liku mengenai �hak
ulayat� dan �hak menguasai negara�, beberapa sarjana hukum mensinyalir dan ternyata juga
dalam praktek, asas domein tersebut seakan akan muncul kembali dalam bentuk �tanah
negara�.70
Perbedaan pandangan dan pengertian terhadap apakah yang disebut hukum adat yang
hidup dengan �hak ulayat� yang masih tetap diakui di satu pihak dan pemikiran bahwa
seluruh bumi dan air ada di bawah �hak menguasai dari negara�, menyebabkan titik tolak
yang berbeda pula. bagi penyelesaian penyelesaian masalah tanah dewasa. ini. Undang
undang Pokok Agraria nomor 5 tahun 1960 mengakui dirinya berlandaskan hukum adat yang
bersumber kepada kesadaran hukum rakyat dan ternyata memang telah mengambil beberapa.
unsur hukum adat dalam pasal pasalnya, misalnya, mengenai ketentuan bahwa hak milik
hanya. boleh berada pada warganegara Indonesia71 dan ketentuan tentang tanah yang
diterlantarkan;72 tetapi di pihak lain pelaksanaan UUPA paling tidak untuk sementara waktu
sampai terbentuknya undang undang pelaksanaan telah menolak unsur unsur hukum adat
dalam proses terjadinya hak milik. Mereka yang telah menggarap, sebidang tanah bertahuntahun,
turun temurun, masih tetap dianggap sebagai penggarap yang sewaktu-waktu dapat
diminta. pergi dari tanah garapannya.
66 Sebutan ini dicanturnkan dalam pasal 28 ayat I pasal 37, pasal 41 ayat I dan pasal 49 ayat 2, Undang-
Undang nomor 3 tahun 1960 (LN 1960 nomor 104).
67 Boedi Harsono SH, Undang undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan, Isi dan Pelaksanaannya,
halaman 162.
68 Boedi Harsono SH, ibid halaman 162.
69 Boedi Harsono SH, ibid halaman 162.
70 Soenarjati Hartono mengusulkan agar istilah �tanah negara� diganti dan diubah pengertiannya menjadi
�hak ulayat negara�. Lihat antara lain Dr. Soenarjati Hartono SH, Beberapa Pemikiran Kearah Pembaharuan
Hukum Tanah, halaman 47.
71 Pasal 21 ayat I Undang undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor 104).
72 Pasal 27 ayat a Undang undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960�nomor 104) tentang hapusnya hak milik.
17
Undang undang pokok agraria yang hanya memuat asas asas dan ketentuan ketentuan
pokok secara tegas menjanjikan jaminan kepastian hukum bagi rakyat.73 Kepastian. hukum
itu bisa. dicapai di samping dengan adanya. pendaftaran tanah (rechtskadaster) yaitu juga
dengan menuangkan ketentuan-ketentuan hukum yang tertulis.
Apa yang dijanjikan itu setelah 19 tahun belum terpenuhi juga. Dengan demikian
tidaklah mengherankan apa yang dikhawatirkan telah menjadi kenyataan, telah timbul
keragu-raguan hukum manakah yang harus diterapkan dalam menyelesaikan masalah
masalah tanah.74 Berkenaan dengan itu telah diusulkan agar dengan segera disusun75:
1. Peraturan tentang rencana, tata guna. tanah sebagaimana dimaksud oleh pasal 14
UUPA;
2. peraturan yang mengatur hak milik dan terjadinya hak milik menurut hukum adat
(pasal 22 dan. pasal 50 UUPA);
3. peraturan tentang sewa tanah pertanian (pasal 53 UUPA).
4. peraturan tentang hak tanggungan (pasal 51, 57 UUPA);
5. peraturan tentang penyelesaian.tanah terlantar (pasal 27 UUPA);
6. peraturan pelaksanaan pasal 46 dan pasal 47 UUPA).
Kebutuhan akan adanya peraturan peraturan baru lainnya di bidang pertanahan
semakin mendesak juga akibat pertambahan penduduk, perkembangan sosial. ekonomi,
sementara. tanah tetap terbatas. Peraturan tentang tanah untuk flat, larangan mewaris untuk
tanah tanah yang terlalu kecil atau penggabungan tanah tanah pertanian kecil untuk
peningkatan produksi, tampaknya juga penting dewasa ini.76
73 Konsiderans Undang undang nomor 5 tahun 1960 (LN 1960 nomor 104) dan Penjelasan Umum angka I
alinea 2.
74 Perlunya ketentuan-ketentuan hukum tertulis mengenai Undang undang Pokok Agraria nomor 5 tahun
1960 ini dan kekhawatiran akan tejadinya keragu raguan akibat kekosongan hukum telah dikemukakan beberapa
waktu saja setelah Undang undang ini diundangkan pada 24 September 1960. (Lihat Prof. Gouw Giok Siong,
Tafsiran Undang undang Pokok Agmria, halaman 15 - 16).
75 Lihat hasil hasil Seminar Hukum Pertanahan Jaminan kepastian Hak hak Atas Tanah, 23 � 28 Januari
1978 di Jakarta.
76 Kekurangan tanah untuk petani petani terutama di pulau Jawa adalah masalah yang utama. Lihat
antara lain E. De Vries, Masalah masalah Petani Jawa, halaman 13. Dengan sistem warisan baik yang dianut
oleh Hukum Adat, Hukum Islam maupun Kitab Undang undang Hukum Perdata pemecahan tanah akan terjadi
sampai sekecil-kecilnya. Suatu rencana undang undang menurut pemerintah akan segera diajukan ke DPR,
antara lain membatasi luasnya tanah yang boleh diwariskan (Kompas, 1 Juni 1979) Mengenai masalah tanah di
kota-kota, persoalan yang mendesak adalah penyediaan tanah untuk perumahan rakyat, Hukum Agraria yang
sekararang ini belum mengatur hak milik bersama yang memungkinkan pembangunan perumahan. Prof Dr.
Srisoedewi Masjchun Sofwan SH juga menyinggung masalah ini dalam pidato pengukuhannya �Peranan
Hipotik dalam sistem Condominium� beberapa waktu yang lalu di Yogyakarta.
18
RAKYAT DAN HUKUM NEGARA
Baik DPR maupun pemerintah mengakui bahwa masalah tanah adalah bagian terbesar
dari kasus kasus yang dilaporkan oleh rakyat?77 Kasus kasus tanah mengalir tidak hanya dari
satu. atau. dua daerah tertentu saja tetapi meliputi berbagai propinsi, mulai dari Sumatera.
Utara, Sumatera Selatan. Lampung, hampir diseluruh Jawa, Bali, Nusa Tenggara Barat,
Kalimantan Selatan, Sulawesi Selatan sampai Sulawesi Utara.78 Laporan dan pengaduan
tersebut semakin deras sepanjang tahun 1979 ini dan beberapa sengketa. tanah telah
meningkat menjadi tindak kekerasan di Jenggawah (Jember) dan. Siria ria (Sumatera
Utara).79 Apakah sebenamya yang sedang terjadi? Bagian dari suatu. keresahan yang meluas
dan mulai meledak? Lahirnya suatu. gerakan politik baru dari lapisan bawah ataukah masalah
lama yang terpendam?
Dari kasus kasus baik yang diterima. oleh DPR, Opstib maupun yang hanya menjadi
berita di surat surat kabar, pola sengketa berkisar; antara rakyat dan pemerintah atau antara
rakyat dan swasta (yang didukung oleh orang orang pemerintah) mengenai besarnya ganti
rugi; antara rakyat dan pihak perkebunan serta. kehutanan mengenai tanah garapan. antara
rakyat dan rakyat sendiri mengenai masalah pemilikan, penggarapan, warisan dan sewa
menyewa. Bahwa sengketa sengketa tersebut diantaranya karena manipulasi pejabat atau
perantara perantara, kecilnya ganti rugi atas tanah yang diambil, sudah banyak dibahas oleh
berbagai pihak. Akan tetapi, pada hakekatnya sengketa sengketa tersebut juga bersumber dari
perbedaan pandangan antara rakyat dan pemerintah mengenai apa yang dimaksud dengan
�hak atas tanah�. Sengketa sengketa karena sebab ini bukanlah suatu hal yang baru. Seperti
telah disinggung sebelumnya, sejak dahulu terdapat perbedaan antara perasaan hukum rakyat
77 Antara bulan Mei dan Desember 1978 terdapat 37 kasus tanah yang dilaporkan ke DPR. Dalam pidato
penutupan masa. persidangan ke 4 tahun 1978-- 1979. Ketua DPR Darjatmo mengakui bahwa masalah
tanah adalah yang paling menonjol di DPR. Di samping itu, dari 120 surat pengaduan yang diproses oleh
Operasi Tertib Pusat pada Januari 1979, 102 diantaranya adalah menyangkut masalah tanah dan rumah.
Sebelumnya pada bulan Desember 1978 dari 283 surat laporan, 205 mengungkapkan masalah tanah, rumah dan
perburuhan. Ada sekitar 253 kasus tanah yang ditangani Opstib Pusat. (Kompas, 5 Februaii, 18 Agustus 1979,
Sinar Harapan, 30 Jurti 1979, Berita Buana,20 Juni 1979).
78 Antara bulan Mei sampai dengan Desember 1978, kasus kasus tanah terbanyak adalah di Sumatera
Utara. Kasus kasus utama lainnya terdapat di Jawa Barat, 7 kasus, Jawa Timur 6 kasus, Jawa Tengah 3 kasus,
Sulawesi Utara 5 kasus, Sulawesi Selatan 3 kasus, Kalimantan Selatan, DKI Jakarta, Nusa Tenggara Barat dan
Kalimantan Timur, masing masing 1 kasus.
79 Dalam peristiwa Jenggawah terpaksa. dikerahkan 6 peleton pasukan tempur. Kerusuhan kerusuhan
tejadi dari bulan. Juni 1979 dan memuncak di bulan Juli 1979, di mana tejadi pengrusakan tanaman tanaman,
rumah dan pembakaran gudang. Dalam peristiwa ini terpaksa dikerahkan helikopter untuk menenangkan massa,
sementara 36 orang ditahan. (Kompas, 4 Agustus 1979). Di Siria ria, 150 orang kaum wanita sampai merusak
kantor polisi dan sempat pula merampas senjata. Dalam peristiwa ini 11 wanita. dan 2 pria ditahan pihak yang
berwajib. (Sinar Harapan, 3 Agustus 1979). Semua Yang ditahan baik dalam peristiwa Jenggawah maupun
peristiwa Siria ria akhirnya dibebaskan Pernerintah.
19
dan kesadaran hukum penguasa atas tanah. Sengketa kemudian meningkat jumlahnya karena
pertambahan penduduk, tetap terbatasnya persediaan tanah dan maksud pemerintah untuk
mengambil kembali areal areal perkebunan serta kehutanan. Pemerintah berpegang kepada
ketentuan ketentuan yuridis formal80 dan memandang sebagian besar dari mereka yang
mengerjakan tanah hanya berstatus penggarap belaka.
Kasus kasus tanah perkebunan dan kehutanan yang digarap rakyat bukanlah hal yang
baru sekarang terjadi. Tanah tanah perkebunan dengan hal erfpacht atau konsesi demikian
luasnya dan sejak semula tidak diberi batas yang nyata. Rakyat datang di atas tanah tanah
tersebut yang masih hutan belukar seringkali dengan tidak mengetahui adanya hak barat yang
membebaninya membukanya, menggarap bertahun tahun dan menganggap, mereka telah
mempunyai hak milik menurut hukum adat.81 Mulai saat itulah telah timbul konflik antara
hak-hak barat di satu pihak yang dipunyai oleh. perkebunan perkebunan dengan hak hak adat
yang dianut oleh para petani. Pada tahun 1937 dengan staaftblad nomor 560 telah dibuat
suatu peraturan dengan cara cara bagaimana dapat dimintakan pengosongan atas persil-persil
erfpacht yang diduduki rakyat. Masih dalam suasana kolonial, hak hak rakyat yang
menduduki tanah tersebut sudah diperhatikan. Pengosongan hanya dapat diminta dalam batas
waktu tertentu, yaitu hanya dalam waktu satu setengah tahun sejak berlakunya Ordonantie
tersebut atau sejak didudukinya tanah yang bersangkutan oleh rakyat. Namun yang paling
penting adalah, bahwa pengosongan hanya dapat diminta jika tanah itu dibuka dan dipakai
bertentangan dengan hukum adat atau peraturan peraturan pembukaan dan pemakaian
tanah.82 Dengan adanya ketentuan ketentuan semacam ini, sudah sejak masa penjajahan hak
hak rakyat di atas tanah tanah perkebunan itu diakui dan dilindungi.
Selama zaman Jepang pendudukan tanah oleh rakyat makin bertambah dengan
ditinggalkannya perkebunan oleh para pemiliknya pada masa perang. Rakyat yang lapar
terpaksa memakai tanah tanah tersebut untuk ditanami bahan makanan, seringkali atas
perintah dan seizin penguasa Jepang.
80 Menteri Dalam Negeri Amir Machmud dalam sambutan tertulisnya pada pembukaan penataran
�wartawan dan Kepala Humas Propinsi/Dati I seluruh Indonesia� mengatakan, bahwa segi yuridis formal yang
justru senantiasa dijadikan pegangan oleh para pejabat. Ia meminta agar dalam pemberitaan pers, segi-segi
yuridis formal dikernukakan juga. Menurut Menteri, jika terjadi penyalahgunaan hak atas tanah, tentu segera
dapat diluruskan. kembali sesuai dengan peraturan perundang undangan yang berlaku, (Kompas, 22 Desember
1978).
81 Prof. Mr.Dr. Sudargo Gautama, Masalah Agraria berikut Peraturan peraturan dan Contoh contoh,
halarnan 21.
82 Pengosongan juga hanya dapat dilakukan dengan ganti kerugian. Cara penyelesaian lainnya adalah
dengan memberikan kesempatan kepada penggarap mengesahkan kedudukan mereka dengan mengadakan
perjanjian sewa menyewa (Prof. Mr. Dr. Sudargo Gautarna, ibid, halaman 23.
20
Ketika Republik Indonesia mulai berdiri, pemerintah federal telah mulai membuat
peraturan peraturan untuk mencegah pemakaian tanah secara illegal dengan keluarnya
Staatsblad 1948 nomor 111 dan mulai berlaku tanggal 10 Juni 1948. Dalam praktek
ordonantie ini hanya diperlalukan untuk daerah Sumatera Timur dengan tidak banyak
membawa hasil, bahkan terjadi kerusuhan kerusuhan.
Konferensi Meja Bundar (KMB) juga menyinggung okupasi tanah tanah perkebunan
oleh rakyat, akan tetapi dengan tegas disebutkan bahwa kenyataan de fakto sekitar pemakaian
tanah-tanah perkebunan. oleh rakyat Indonesia tidak dapat diganggu gugat lagi.83 Kemudian
Pemerintah Republik Indonesia yang berkedudukan di Yogyakarta pada tahun 1950 telah
membuat suatu instruksi Yang merupakan pedoman bagi seluruh Indonesia, bahwa hanya
terhadap okupan okupan sesudah 27 Desember 1949 (pemulihan kedaulatan), akan diambil
tindakan. Mereka yang melakukannya sebelum itu tidak akan diganggu gugat.
Pada tahun 1954 parlemen menetapkan Undang-undang Darurat nomor 8 tahun 1954
sebagai undang undang, untuk menyelesaikan masalah tanah tanah perkebunan yang dipakai
rakyat. Prinsip penyelesaian ditempuh dengan jalan musyawarah antara berbagai badan
dengan rakyat. Musyawarah itu akan memutuskan berapa luas tanah perkebunan yang haknya
harus dilepas atau perlu dicabut dari Ondernemer. Setelah itu tanah yang bersangkutan
diberikan kepada rakyat penggarap.
Tampaknya masalah okupasi ini tidak bakal selesai sampai dengan keluarnya Undang
Undang nomor 51 Prp. 1960 yang kemudian disahkan menjadi Undang Undang nomor 1
tahun 1961 (LN 1961 nomor 3). Undang undang yang baru ini tentang larangan pemakaian
tanah tanpa izin yang berhak atau kuasanya, telah mencabut Undang undang Darurat nomor 8
tahun 1954. Namun demikian cara penyelesaian tanah tanah perkebunan menurut undang
undang ini tetap harus diselesaikan dengan cara musyawarah, dengan memperhatikan kepentingan
semua pihak, termasuk rakyat penggarap.84
Pandangan hidup rakyat kita di desa desa, bahwa tanah adalah segala galanya, sumber
segala penghidupan dan kehidupan masih tetap berakar. Jika tenaga dan modal telah
dikeluarkan selama bertahun tahun dalam penggarapan sebidang tanah, lahirlah anggapan
bahwa tanah itu �milik� nya, sebagaimana anggapan orang orang tua mereka terdahulu.
Ketentuan ketentuan yuridis formal ternyatta tidak dapat menjangkau pandangan ini.
Penyelesaian sengketa sengketa hak atas tanah yang terjadi sekarang ini tidak dapat diatasi
hanya dari segi yuridis formal belaka, tetapi juga harus dipertimbangkan pandangan yang
83 Prof. Mr. Dr. Sudargo Gautarna, ibid, halaman 24.
84 Pasal 5 Undang-undang no 51 Prp. Tahun 1960.
21
hidup dari masyarakatnya, faktor faktor sosial ekonomi para penggarapannya, yang secara
turun temurun telah hidup dari tanah tersebut.
Komentar :
Posting Komentar